Режим прозорості для транскордонних газових потоків: основи та ідеї

27 березня в Брюсселі відбулась зустріч Групи Енергетичної хартії з торгівлі та транзиту. В рамках поточної роботи Контактної групи з енергетичної безпеки, створеної за ініціативою Генерального Секретаря у відповідь на українську кризу, Секретаріат презентував засадничі аспекти створення Механізму раннього попередження Енергетичної хартії. Запропонований багатосторонній інструмент має доповнити існуючий Механізм раннього попередження ЄС – Росія від 2009 року, що має надати можливість проведення ранньої

flagENGLISH VERSION

PRESENTATION in ppt-format

Михайло Гончар

НОМОС / Стратегія ХХІ

 

Режим прозорості для транскордонних газових потоків: основи та ідеї

 

Дві газові кризи у відносинах Росії та України у 2006 та 2009 роках давно мали б спонукати міжнародну спільноту до напрацювання механізмів раннього попередження. Особливо масштабною була криза 2009 року. Однак, ключове питання – що мало місце у січні 2009 року: припинення постачання газу з боку РФ чи переривання транзиту з боку України – залишилося без офіційної відповіді з боку Брюсселя. З очевидних політичних причин Європейська Комісія уникає офіційної відповіді на подібне питання, задовольняючись констатацією факту: «У ніч з 6 на 7 січня, усі поставки з Росії через Україну в ЄС були припинені. Поставки газу з Росії до Європи були відсутні з 7 січня до 20 січня»[1]. Однак, дане питання, залишаючись без офіційної відповіді, завжди стимулюватиме сторону, що була ініціатором кризи, до спокуси скористатись знову «газовою зброєю». Слід відзначити, що після першої газової кризи 2006 року Секретаріат Енергетичної Хартії опрацьовував механізм забезпечення прозорості в рамках технологічних ланцюжків транспортування енергоносіїв. За словами колишнього заступника Генерального Секретаря ДЕХ А.Конопляника: «Осенью 2006 г. секретариат выступил с новой инициативой <…> по обеспечению, в рамках разумной достаточности, прозрачности объемов потоков газа в основных узлах трансграничных цепочек газоснабжения на всем их протяжении в рамках зоны Договора Энергетической Хартии, распространяя на Восток существующую в Европе в рамках «Gas Infrastructure Europe» практику информационной открытости». На жаль, ця ініціатива не мала подальшого розвитку.

Розглянемо найбільш характерні ознаки газових криз 2006 та 2009 років:

- кризи носили пан-європейський характер та охоплювали три сторони: постачальника газу, транзитера та споживача;

- жодній із криз не вдалося запобігти ні політичними, ні юридичними засобами;

- кризи були врегульовані політичним шляхом;    

- кінцеві споживачі, національні уряди країн-споживачів та Європейська Комісія не мали повної та об’єктивної картини руху газових потоків, базованої на даних інструментального контролю, оскільки транскордонної системи об’єктивного контролю руху газових потоків просто не існує.

Кризи з газопостачанням, що відбулись у 2006 та 2009 роках дозволяють зробити наступні загальні висновки:

- як на міждержавному рівні, так і на міжкорпоративному відсутні механізми трьохсторонньої взаємодії урядів та компаній в єдиному правовому полі;

- існуючі на рівнях двосторонніх відносин (Україна – ЄС, Росія – ЄС та Україна – Росія) механізми двостороннього врегулювання носять політико-дипломатичний характер та не передбачають можливості їхнього застосування до спорів (криз), що розгортаються у тристоронньому форматі;

- відсутність тристороннього механізму врегулювання газових спорів та єдиного правового поля, яке б регулювало відносини у газовій сфері між трьома провідними європейськими акторами (Україна, Росія, ЄС), спонукає російську сторону наполягати на переведенні врегулювання газових криз у двосторонній формат «Україна – ЄС» або «Нафтогаз – європейські покупці» та дозволяє російській стороні уникнути оцінки (перш за все, юридичної) власної поведінки у зв’язку з газовими кризами.

Виходячи з цього, можна констатувати необхідність створення багатосторонньої системи, що унеможливлює на майбутнє виникнення газових криз або ж, як мінімум – створює багатосторонній механізм раннього попередження.

На сьогодні у Європі існує лише механізм раннього попередження енергетичних криз, що був похапцем розроблений 2009 року на рівні Росія – Єврокомісія та запроваджений через підписання відповідного меморандуму. Деталізований аналіз меморандуму свідчить про наступне:

1.      Хоча під Механізмом раннього попередження (МРП) і мається на увазі випереджаюча оцінка потенційних проблем та попередження і оперативне реагування у випадку виникнення чи загрози виникнення надзвичайної ситуації (НС), реально пропонований механізм не здатний працювати у запобіжному режимі.

2.      Пропонована модель МРП не передбачає використання засобів об’єктивного контролю руху енергетичних потоків. Всю інформацію, яка циркулюватиме в рамках механізму у випадку виникнення чи загрози виникнення надзвичайної ситуації (НС), передбачається отримувати від суб’єктів МРП – координаторів, уповноважених, тематичної групи, групи експертів, спеціальної групи моніторингу тощо. Інформація, що базується виключно на «людському факторі», не може вважатися однозначно достовірною, оскільки не може бути верифікована без застосування засобів об’єктивного контролю.

3.      Пропонований МРП є достатньо громіздким та складно організованим. При виникненні НС Координаторами Енергодіалогу РФ – ЄС призначаються відповідні уповноважені (п.5.2. Меморандуму), які мають встановити між собою зв'язок. У випадку розбіжностей в оцінках ситуації (а вони неминуче виникатимуть внаслідок відсутності достовірної інформації, що може бути верифікована), сторони мають провести консультації. З цією метою один з координаторів має надіслати відповідний запит на їх проведення. Консультації мають бути здійснені групою експертів МРП (п.7.2.) за участі уповноважених Координаторами представників. При виникненні НС координаторами може бути створена Спеціальна група моніторингу (п.8.1.), що складається з представників обох сторін, енергетичних компаній, а також представників міжнародних енергетичних організацій і незалежних експертів, що мають біти спільно погоджені обома сторонами. Ефективність функціонування такого механізму, в описаний у Меморандумі спосіб, викликає сумнів.

4.      Розуміючи, що Меморандум хибує на відсутність третьої сторони (транзитера), яка є елементом технологічного ланцюга газової торгівлі, сторони передбачили у розділі 9 Меморандуму можливість її залучення до консультацій або моніторингу. Такий підхід в двосторонньому документі до третьої сторони-транзитера є дискримінаційним, оскільки вона не є рівноправним учасником і не залучається до процесу МРП з початкового моменту.

5.      Меморандум не є міжнародним договором і не створює прав та обов’язків сторін, регульованих міжнародним правом, що зафіксовано в Розділі 13 документу. Це робить цінність Меморандуму вельми сумнівною.

 

Можна відзначити, що Росія створила МРП, який влаштовує, перш за все, її саму. І це було добре видно на прикладі кінця 2009 року, коли РФ вперше задіяла МРП, попередивши Брюссель про можливе припинення транзиту нафти через Україну «із-за невирішених питань по транспортуванню сировини». Варто було б пригадати, що відповідно до принципів Енергетичної Хартії це не може трактуватися як підстава для переривання транзиту. Проблема з транзитом нафти через територію України наприкінці 2009 року була явно надуманою. У такий спосіб російська сторона провела «тестові випробування» МРП. Брюссель відреагував на телефонний дзвінок російського віце-прем’єра І.Сєчіна, який власне і привів МРП в дію. Активізувавши Європейську Комісію, яка миттєво попередила уряди країн Центральної Європи щодо можливої проблеми, РФ уважно спостерігала за діями «піддослідного об’єкта». Що цікаво, з боку РФ, попри обіцянку негайно надіслати відповідного листа за підписом міністра енергетики, так нічого в «кризовий період» до Брюсселю і не надійшло. (Як з’ясувалось пізніше, в «посткризовий період» також нічого не було надіслано, хоча російські ЗМІ повідомили про надсилання листа до Єврокомісії).

 

Таким чином, механізм на рівні ЄС – Росія не має юридично обов’язкового характеру, а застосування передбачених ним заходів попередження та врегулювання цілком залежить від волі та взаємної згоди двох його сторін. Такий механізм наряд чи буде здатний попередити чи врегулювати газові кризи трьохстороннього формату аналогічні тим, що мали місце у 2006 та 2009 роках.

 

Оптимальний варіант полягає у створенні у пан-європейському масштабі механізму раннього попередження, запобігання та врегулювання енергетичних криз. На наш погляд, можливий механізм попередження та врегулювання газових криз повинен забезпечувати ефективний тристоронній діалог по лінії «постачальник – транзитер – споживач».

 

Ще під час українсько-іспанських переговорів у Мадриді на рівні міністрів закордонних справ, які відбулися 10-11 січня 2010 року, Петро Порошенко, що обіймав на той час посаду міністра, порушив питання про створення механізму раннього попередження енергетичних криз в трьохсторонньому форматі Росія – Україна – Європейський Союз. Іспанський міністр закордонних справ Мігель Моратінос, як представник держави, що головувала в ЄС, зацікавлено сприйняв пропозицію українського колеги. Під час свого візиту до Москви 12 січня 2010 року і переговорів з міністром закордонних справ РФ С.Лавровим М. Моратінос порушив питання про створення зазначеного механізму у запропонованому форматі. С.Лавров в цілому схвально віднісся до означеної пропозиції[2]. Слід відзначити, що російський міністр С.Лавров і раніше висловлювався в цілком конструктивного дусі щодо створення механізму на тристоронній основі. Про це свідчить його позиція, висловлена на прес-конференції в Брюсселі 19 жовтня 2009 року після засідання Постійної ради Партнерства Росія – ЄС: «Убеждены, что нужно искать решение, включая схему т.н. раннего оповещения, раннего предупреждения на трехсторонней основе с участием основного производителя, основного транзитера и основных потребителей. Убеждены, что решение нужно искать на основе баланса интересов всех сторон этого треугольника»[3]. Однак, слід зазначити, що позиція російського міністра закордонних справ в енергетичних питаннях не є визначальною. Останнє слово завжди за трубопровідними монополіями «Газпрому» і «Транснефти».

 Для попередження переривань у постачанні енергоресурсів в майбутньому та використанню енергетичної інфраструктури як засобу ведення «енергетичних воєн», має бути ініційована система заходів довір’я, подібно до того, як це було в 70-80-ті роки у військовій сфері. Забезпечення стабільності та безпеки у Європі, процес скорочення збройних сил та озброєнь відбулись завдяки тому, що був створений режим довір’я, який базувався на інформаційному обміні, в тому числі достатньо чутливими даними (чисельність, структура збройних сил, типи і види ОіВТ, дислокація). Також була інстальована мережа зв’язку для оперативного обміну інформацією, пов’язаною з виконанням погоджених заходів довір’я. З досвіду імплементації Договору про звичайні збройні сили в Європі та контролю за дотриманням сторонами флангових обмежень відомо, що «обмін інформацією і повідомленнями забезпечив підвищення рівня прозорості»[4].

 Є підстави вважати, що ефективним механізмом посилення енергетичної безпеки на Європейському континенті може стати проголошення та імплементація Режиму прозорості в енергетичній сфері (Energy Transparency Regime, ETR), що має охоплювати весь технологічний ланцюг – від видобутку до споживання енергоносіїв. Секторальні різновиди режиму мають охопити рух енергоресурсних потоків – газу (ETR-gas), нафти (ETR-oil), електричної енергії (ETR-electricity).

 Прозорість ланцюжка “Видобуток – Транспортування – Споживання” власне і має створити режим довіри, а взаємне надання доступу до телеметричної інформації щодо фізичних параметрів руху потоків енергоресурсів сприяло би збільшенню прозорості. Для енергетичного сектору і, зокрема, газового сегменту, це потребує спеціальної процедури, тим більше, що саме у цій сфері задіяні компанії-монополісти. Така система прозорості могла б стати механізмом діагностики і попередження про потенційні проблеми.

 Що стосується газового сектору, то може бути інстальована двопараметрична он-лайн система моніторингу телеметричних даних (Working Pressure, Daily Gas Volume), що надходили б з відповідних газовимірювальних станцій (ГВС) за взаємним погодженням сторін. Наприклад, у випадку відносин Нафтогаз – Газпром, здійснюється обмін параметрами роботи ГТС з ГВС та компресорних станцій відповідно до традиційної практики, закладеної технічними угодами:

 3.6. Диспетчерские службы ОАО «Газпром» и НАК «Нафтогаз Украины» обмениваются не реже, чем каждые четыре часа всеми параметрами режима работы ГИС, указанных в п. 1.3 и 1.4 и прилегающих к ним компрессорных станций. Каждая из Сторон имеет право на получение информации от ПЭВМ, на которую выводится информация с автоматических вычислителей ГИС, указанных в п.1.3 и 1.4., а Сторона - владелец ГИС обеспечивает техническую возможность передачи такой информации в автоматическом режиме на ПЭВМ постоянного представителя контрагента. В случае невозможности передачи такой информации в автоматическом режиме, владелец ГИС ежедневно до 12.00 (здесь и далее - московское время) обязан предоставить контрагенту информацию от автоматических вычислителей расхода газа в объеме и формате, согласованном Сторонами.

В щодобовому режимі параметри, які стосуються лише кількісних показників фізичного переміщення газових потоків мали би надаватись, фіксуватись і порівнюватись сторонами. В переліку не фігурують комерційні або фінансові показники. По суті, мова йде про два параметри: робочий тиск та добовий обсяг. Вказані параметри мають бути доступними для усіх сторін технологічного ланцюжка «Видобуток – Транспортування – Споживання». Для прикладу:

-         РФ – Україна – ЄС,

-         Туркменістан – Казахстан – Росія – Україна – ЄС (у випадку транзиту центрально-азійського газу до Європи традиційним шляхом),

-         Азербайджан – Грузія – Туреччина – ЄС (у випадку реалізації проектів TANAP та TAP).

Зіставлення параметрів надаватиме можливість виявлення проблемних зон на усьому шляху переміщення газових потоків від свердловини до споживача та чітко встановити відповідального у випадку порушення газового трафіку.

Ініціатива Режиму прозорості для транскордонних газових потоків може стати тестом на готовність всіх учасників технологічного ланцюжка працювати за правилами прозорості. Для Росії, яка завжди декларує окремішні підходи, це також відповідало б, як мінімум, двом заявленим у 2009 році принципам:

- транспарентність усіх сегментів міжнародних енергетичних ринків (виробництва/експорту, транзиту, споживання/імпорту);

- створення й удосконалювання механізмів раннього попередження за участю постачальників, споживачів і транзитних держав[5].

Проголошення та імплементація режиму прозорості відповідало б принципам Європейської Енергетичної Хартії, Другої Газової Директиви ЄС №2003/55/ЄС від 26.06.2003 р., зокрема, закріпленому у цих документах принципу транспарентності функціонування газового ринку.

Ще влітку 2009 року групою українських неурядових організацій пропозиція режиму прозорості у вигляді Європейської Ініціативи Газової Транспарентності була адресована до Європейської Комісії та Секретаріату ДЕХ[6]. Ініціатива була представлена в ЄС на зустрічі в форматі (27+6) міністрів закордонних справ 8 грудня 2009 року у Брюсселі[7], а також на засіданні Платформи №3 «Енергетична безпека» в форматі Східного партнерства 20 травня 2010 року. Позитивно відреагував на пропозицію і Кабінет Єврокомісара з енергетики ЄК Г. Еттінгера. Також нами були напрацьовані і додаткові пропозиції в рамках проекту, реалізованого нами за підтримки Офісу зв’язку НАТО у 2010 році. Деякі бачення були представлені і для Парламентської Асамблеї НАТО у 2011 році.

Зараз слушний час для того, щоб почати дискусії щодо Режиму прозорості для транскордонних газових потоків в форматі Договору Енергетичної Хартії. Тим більше, що його імплементацію можна розпочинати на засадах добровільності. Пілотним міг би стати проект в форматі Україна – ЄС з перспективою підключення Росії, якщо з її боку колись буде наявна добра воля, що на сьогодні виглядає малоймовірним.       



[1] Commission Staff Working Document. Accompanying document to the Proposal for a Regulation of the European Parlament and of the Council concerning measures to safeguard security of gas supply and repealing Directive 2004/67/EC. The January 2009 gas supply disruption to the EU: an assessment. Brussels, p. 4

[2] Information bulleting of the Working Group 3 of the Eastern Partnership Civil Society Forum Coordinator Office, No.2 (February 2010), p.12

[3] Стенограмма выступления и ответов Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на вопросы СМИ в ходе совместной пресс-конференции по итогам пленарного заседания Постоянного совета партнерства Россия-ЕС на уровне министров иностранных дел в Брюсселе, 19 октября 2009 г.

[4] SIPRI Yearbook 2007, «Озброєння, роззброєння та міжнародна безпека» (переклад з англійської), Київ 2008, стор. 531

[5]Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)//www.kremlin.ru/text/docs/2009/04/215303.shtml

[7]EASTERN PARTNERSHIP CIVIL SOCIETY FORUM. RECOMMENDATIONS. WORKING GROUP 3: ENVIRONMENT, CLIMATE CHANGE AND ENERGY SECURITY (Brussels, 16-17 November 2009) //ec.europa.eu/external_relations/eastern/civil_society/forum/working_group3_en.pdf



Аналітична записка


Дослідження


Доповіді та презентації


Статті


Коментарі експертів