Підготовка стратегічних документів у сфері національної безпеки України в умовах російської агресії: обрані аспекти

Автор:  Богдан Устименко, доктор філософії у галузі політології, асоційований експерт Центру глобалістики «Стратегія ХХІ», керівник Українського інституту морського права і безпеки

Створення безпечного середовища для власних громадян є головним обов’язком держави. Органічно та міцно побудована система національної безпеки, ефективна взаємодія всіх її елементів, справедливі процедури відбору професійних кадрів для роботи у сфері національної безпеки, які мають глибокі знання та стратегічне бачення шляхів вирішення накопичених за роки незалежності безпекових проблем - є запорукою захищеності та економічного добробуту Українського народу і уникнення міждержавних збройних конфліктів у майбутньому.

Спробуємо наразі визначити окремі елементи, з яких складається система національної безпеки України, а також окреслити засади ефективного планування у сфері національної безпеки в умовах російської агресії. Почнемо дослідження з огляду деяких теоретичних, але надзвичайно важливих питань. У світі не існує єдиного усталеного визначення поняття «національної безпеки» і виняткового переліку сфер (компонентів), що воно має охоплювати [1].

У справі планування у сфері національної безпеки будь-якої держави визначальним є те, який зміст державний апарат вкладає у термін «національна безпека» та який підхід був обраний до тлумачення такого складного феномену.

Відповідно до визначення, яке містить Закон України «Про національну безпеку України» [2], національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Як ми бачимо, поточна позиція державного апарату щодо терміну «національна безпека України» не відображає необхідності першочергового забезпечення захищеності людини як найвищої соціальної цінності в Україні, що не відповідає статті 3 Конституції України.

Водночас, Юридична енциклопедія визначає, що національна безпека є станом захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз [3, с. 210].

На нашу думку, Юридична енциклопедія містить більш коректне визначення, оскільки будь-яка цивілізована держава, перш за все, фокусується на захищеності людини, власного громадянина.

Слід додати, що приписом статті 27 Конституції України встановлений обов’язок держави – захищати життя людини. Але цей обов’язок не є однобічним, він не скасовує конституційних обов’язків громадян України, передбачених статтею 65 Конституції України, а саме: захищати свою Батьківщину, її незалежність та територіальну цілісність, відбувати військову службу відповідно до закону.

Отже, ми переконані в тому, що необхідно змінити концептуальний підхід до визначення терміну «національна безпека України» шляхом закріплення необхідності забезпечення, перш за все, безпеки людини, що буде відповідати Основному Закону України.

Необхідно звернути особливу увагу й на елементи, з яких складається система національної безпеки України. Визначення таких елементів, або сфер, має не лише теоретичне, а й суто практичне значення, оскільки за планування і реалізацію державної політики у кожному з елементів національної безпеки повинні відповідати конкретні державні органи, підрозділи та їх керівники.

Почнемо з огляду правових норм, які стосуються визначення елементів національної безпеки.

Конституція України [4] визначає наступні елементи системи національної безпеки:

• Безпека людини (стаття 3 Конституції України);
• Екологічна безпека (статті 16, 92 та 116 Конституції України);
• Економічна безпека (стаття 17 Конституції України);
• Інформаційна безпека (стаття 17 Конституції України);
• Державна безпека (статті 17 та 37 Конституції України);
• Громадська безпека (стаття 138 Конституції України).

Згідно із частиною першою статті 6 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» [5] основними засадами внутрішньої політики у сфері національної безпеки і оборони є, серед іншого, забезпечення життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у зовнішньополітичній, оборонній, соціально-економічній, енергетичній, продовольчій, екологічній та інформаційній сферах.

Тобто, Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» фактично розрізняє наступні сфери національної безпеки:

• Зовнішньополітична;
• Оборонна;
• Соціально-економічна;
• Енергетична;
• Продовольча;
• Екологічна;
• Інформаційна.

У свою чергу, Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» [6] встановлено, що відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, Рада національної безпеки і оборони України, серед іншого, приймає рішення щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах (пункт 1 частини першої статті 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»).

Водночас, Закон України «Про національну безпеку України» містить визначення лише таких елементів національної безпеки як «воєнна безпека», «державна безпека» та «громадська безпека і порядок». Визначення термінів «безпека людини», «екологічна безпека», «економічна безпека» та «інформаційна безпека» чинна редакція Закону України «Про національну безпеку України» не містить.

Також, у Законі України «Про національну безпеку України» (далі іноді – Закон про нацбезпеку або Закон) зазначено, що документами довгострокового планування є Стратегія національної безпеки України, Стратегія воєнної безпеки України, Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України, Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу України, Стратегія кібербезпеки України, Національна розвідувальна програма (абзац другий частини третьої статті 25 Закону).

Залишається відкритим питання, чому ця норма Закону не встановлює для державного апарату обов’язку щодо розроблення документів довгострокового планування, направлених на визначення пріоритетів, завдань і заходів із забезпечення безпеки людини, екологічної безпеки, економічної безпеки, інформаційної та державної безпеки України?

Така прогалина свідчить, зокрема, про ігнорування Верховною Радою України VIII скликання під час голосування за Закон України «Про національну безпеку України» змісту статті 3 Конституції України, яка встановлює, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а також статті 17 Основного Закону України, якою, серед іншого, встановлено, що забезпечення економічної та інформаційної безпеки України є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Припис частини четвертої статті 3 Закону про нацбезпеку містить перелік деяких напрямів державної політики у сферах національної безпеки і оборони, яка відповідно до цієї ж норми Закону спрямовується на забезпечення воєнної, зовнішньополітичної, державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, безпеки критичної інфраструктури, кібербезпеки України тощо.

Але згаданий вище перелік напрямів не в повній мірі відповідає Конституції України. Частина четверта статті 3 Закону про нацбезпеку не містить найважливішого напряму державної політики – забезпечення безпеки людини. Ця ж норма містить згадку про необхідність забезпечення зовнішньополітичної безпеки, водночас забезпечення внутрішньополітичної безпеки залишилося поза рамками спеціального Закону.

Необхідно звернути увагу й на визначення термінів «воєнна безпека» та «державна безпека», які містить Закон про нацбезпеку.

Так, «воєнна безпека» відповідно до Закону про нацбезпеку – це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від воєнних загроз, а «державна безпека» - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру.

Водночас, приписом статті 17 Конституції України чітко закріплено, що забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

В цьому контексті вбачаємо за слушне процитувати також положення Законів України «Про Збройні Сили України» [7] та «Про Державну прикордонну службу України» [8].

Згідно із статтею 1 Закону України «Про Збройні Сили України» Збройні Сили України - це військове формування, на яке відповідно до Конституції України покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності. Збройні Сили України забезпечують стримування збройної агресії проти України та відсіч їй, охорону повітряного простору держави та підводного простору у межах територіального моря України у випадках, визначених законом, беруть участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом.

Отже, саме ЗСУ є головною силою, яка захищає державу Україна, її суверенітет, територіальну цілісність і недоторканість, що, безумовно, прямо впливає на стан захищеності нашої держави, забезпечення державної безпеки.

У свою чергу, на Державну прикордонну службу України покладаються завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її прилеглій зоні та виключній (морській) економічній зоні (стаття 1 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»). Під час дії воєнного стану загони морської охорони та прикордонні загони у встановленому законом порядку можуть залучатися відповідними органами військового управління Збройних Сил України до ліквідації (нейтралізації) збройного конфлікту на державному кордоні України, міжнародного збройного конфлікту, відсічі збройній агресії проти України (частина друга статті 9 та частина друга статті 10 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»).

Як слідство, є підстави вважати визначення терміну «державна безпека», відображеного у Законі про нацбезпеку, таким, що не відповідає Конституції України та Закону України «Про Збройні Сили України».

Як було вже зазначено, Закон про нацбезпеку визначає державну безпеку як стан захищеності життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру. Водночас, враховуючи зміст статті 17 Конституції України та статті 1 Закону України «Про Збройні Сили України», можна дійти до очевидного висновку, що державна безпека України є станом захищеності держави, зокрема, від загроз воєнного характеру, а воєнна безпека є невід’ємною складовою державної безпеки.

З огляду на викладене вище, вважаємо, що чинна редакція Закону України «Про національну безпеку України» містить суттєві недоліки нормотворчої діяльності законодавця та не в повній мірі відповідає Конституції України.

Також, не дивлячись на те, що Стратегія національної безпеки України була прийнята ще у 2020 році [9] у безпековому середовищі, яке радикально відрізнялося від поточного (до повномасштабного вторгнення РФ в Україну), цей документ стратегічного планування є чинним та заслуговує на окрему увагу.

Так, пункт 66 Стратегії національної безпеки України від 2020 року визначає перелік документів планування у сферах національної безпеки і оборони, який необхідно розробити, а саме: Стратегія людського розвитку; Стратегія воєнної безпеки України; Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України; Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу України; Стратегія економічної безпеки; Стратегія енергетичної безпеки; Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату; Стратегія біобезпеки та біологічного захисту; Стратегія інформаційної безпеки; Стратегія кібербезпеки України; Стратегія зовнішньополітичної діяльності; Стратегія забезпечення державної безпеки; Стратегія інтегрованого управління кордонами; Стратегія продовольчої безпеки; Національна розвідувальна програма. Цей перелік назв документів демонструє погляд Президента України та його команди на систему національної безпеки та окремі елементи такої системи.

Можемо відмітити, що Стратегія національної безпеки України від 2020 року окреслює наступні напрями державної політики:

• людський розвиток;
• воєнна безпека;
• громадська безпека та цивільний захист;
• розвиток оборонно-промислового комплексу;
• економічна безпека;
• енергетична безпека;
• екологічна безпека та адаптація до зміни клімату;
• біобезпека та біологічний захист;
• інформаційна безпека;
• кібербезпека;
• зовнішньополітична діяльність;
• державна безпека;
• інтегроване управління кордонами;
• продовольча безпека;
• розвідувальна програма.

Як слідство, після проведеного нами аналізу обраних нормативно-правових актів України в контексті ідентифікації елементів національної безпеки України, буде корисним також звернути увагу на домени (‘domains’), які згадуються у Стратегії національної безпеки США, прийнятої у 2022 році [10, с. 22], а саме: воєнний (земля, повітря, море, кібер та космос) та невоєнний (економіка, технології та інформація) домени.

Враховуючи норми Конституції України, Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», Закону України «Про Збройні Сили України», Закону України «Про Державну прикордонну службу України» та Закону про нацбезпеку, а також Стратегій національної безпеки України та США, пропонуємо власний розподіл напрямів забезпечення (елементів) національної безпеки України, фундаментом якого є Конституція України:

Отже, пропонуємо умовно поділити систему національної безпеки України на шість головних елементів, а саме: безпека людини, економічна безпека, державна безпека, інформаційна безпека, екологічна безпека та науково-технологічна безпека. У свою чергу, кожен з головних елементів може мати субелементи.

На підставі викладеного вважаємо, що Закон України «Про національну безпеку України» необхідно викласти у новій редакції або прийняти новий Закон про національну безпеку України (далі іноді – Новий закон), у якому чітко встановити вичерпний перелік напрямів планування і реалізації державної політики у сфері національної безпеки.

Для кожного напряму державної політики у сфері забезпечення національної безпеки у Новому законі необхідно передбачити обов’язок розробити окрему «галузеву» Стратегію протягом 180 календарних днів після набуття чинності цього закону. Кожна з «галузевих» Стратегій, за умови попереднього схвалення Радою національної безпеки і оборони України, затверджується Президентом України в межах конституційних повноважень, визначених статтею 106 Конституції України.

Також, з метою реалізації кожної із «галузевих» Стратегій, у Новому законі необхідно передбачити обов’язок Кабінету Міністрів України, враховуючи статтю 116 Конституції України та в координації з Президентом України, одночасно із затвердженням кожної Стратегії затверджувати урядовий план заходів із реалізації відповідної Стратегії, який буде містити етапність та строки реалізації кожного заходу із зазначенням відповідальних виконавців. З метою забезпечення демократичного цивільного контролю за діяльністю державних органів щодо реалізації документів планування, необхідно забезпечити публікацію урядових планів заходів із реалізації Стратегій (окрім їх засекречених додатків).

Крім того, організаційні структури Апарату Ради національної безпеки і оборони України та головного «безпекового» структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України необхідно привести у повну відповідність до елементів системи національної безпеки, встановлених Новим законом. Наприклад, «служба з питань безпеки людини Апарату РНБО України», «експертна група з науково-технологічної безпеки Директорату з питань національної безпеки Секретаріату Кабінету Міністрів України». При цьому, завдання, функції та права підрозділів Апарату РНБО України та Секретаріату КМУ, безумовно, повинні відповідати їх назвам.

З метою підготовки пропозицій Президенту України щодо вирішення проблемних питань, пов’язаних із плануванням та реалізацією державної політики у сфері національної безпеки України за напрямами, а також виконанням завдань, які будуть визначатися «галузевими» Стратегіями, пропонуємо утворити за напрямами державної політики у сфері національної безпеки України спеціальні ради при Президентові України як консультативно-дорадчі органи, до складу яких будуть введені державні та недержавні експерти, політики та вчені, зокрема іноземні.

Так, наприклад, при Президентові України можуть бути утворені консультативно-дорадчі органи, як-то Консультативна рада з питань безпеки людини, Консультативна рада з питань економічної безпеки України, Консультативна рада з питань державної безпеки України тощо.

Ми переконані, що безпрецедентний масштаб та тривалість загроз нашій державі вимагають від державного апарату пошуку нових шляхів для забезпечення безперервного суттєвого зміцнення національної безпеки України.

Враховуючи введений в Україні воєнний стан та триваючу агресію Російської Федерації, ефективне планування у сфері національної безпеки, а також якісне і своєчасне виконання державним апаратом запланованого, збереже тисячі життів українців та допоможе державі відновити свою територіальну цілісність у міжнародно визнаних кордонах.

Рекомендації для державного апарату.

З огляду на викладене вище, а також радикальну зміну безпекового середовища з дати набрання чинності Законом України «Про національну безпеку України», вважаємо за необхідне сформулювати наступні рекомендації:

• Розглянути питання про викладення у новій редакції Закону України «Про національну безпеку України» або прийняття нового Закону про національну безпеку України, яким, зокрема, передбачити:
• Поділ системи національної безпеки України на шість головних елементів, а саме: безпека людини, економічна безпека, державна безпека, інформаційна безпека, екологічна безпека та науково-технологічна безпека;
• Розроблення окремої «галузевої» Стратегії для кожного напряму державної політики у сфері забезпечення національної безпеки (елементу системи національної безпеки) протягом 180 календарних днів після набуття чинності закону;
• Одночасно із затвердженням Президентом України кожної «галузевої» Стратегії, затвердження Кабінетом Міністрів України урядового плану заходів із реалізації відповідної Стратегії, який буде містити етапність та строки реалізації кожного заходу із зазначенням відповідальних виконавців;
• Публікацію урядових планів заходів із реалізації «галузевих» Стратегій (крім засекречених додатків);
• Визначення для кожного напряму державної політики у сфері забезпечення національної безпеки конкретних відповідальних структурних підрозділів Апарату Ради національної безпеки і оборони України та Секретаріату Кабінету Міністрів України;
• Утворення за напрямами державної політики у сфері національної безпеки України спеціальних рад при Президентові України як консультативно-дорадчих органів, до складу яких будуть введені провідні державні та недержавні експерти, політики та вчені, зокрема іноземні;
• Забезпечення приведення у відповідність до цього закону нормативно-правової бази України.

ЛІТЕРАТУРА:

1. Енциклопедія Сучасної України. Том 22. Київ: «Інститут енциклопедичних досліджень НАН України», 2020. 712 с. URL: //esu.com.ua/article-71068.

2. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2018 № 2469-VІІІ. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19#Text.

3. Юридична енциклопедія. Том 1. Київ: «Українська енциклопедія» імені М.П. Бажана, 1998. 669 с.

4. Конституція України. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр#Text.

5. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики: Закон України від 01.07.2010 № 2411-VI. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/2411-17#Text.

6. Про Раду національної безпеки і оборони України: Закон України від 05.03.1998 № 183/98-ВР. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/183/98-вр#Text.

7. Про Збройні Сили України: Закон України від 06.12.1991 № 1934-ХІІ. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/1934-12#Text.

8. Про Державну прикордонну службу України: Закон України від 03.04.2003 № 661-ІV. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/661-15#Text.

9. Стратегія національної безпеки України: Указ Президента України від 14.09.2020 № 392/2020. Офіційний вебпортал Верховної Ради України. URL: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/392/2020#n5.

10. The Biden-Harris Administration’s National Security Strategy. 2022. 48 р. WH.GOV. URL: //www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.